法学∣李雷：人大备案审查结论存疑的优化机制探究
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31作者：李 雷
作者单位：中南财经政法大学法学院
责任编辑：郭海清
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【内容摘要】 囿于备案审查理论自身的局限，以及审查制度设计的缺憾等因素，审查结论存在引发社会争议甚至出现偏差的风险，说理性不强则是审查结论存疑的直接原因。依据《监督法》关于人大监督权的规定，结合备案审查中各个机关的职能定位，参考“双阶理论”，可以按照预防纠错二分的方式，优化审查结论存疑的制度构建。全国人大常委会的政治地位决定了其作出的审查结论具有终局性，不应该受到质疑，只能设立预防机制。全国人大常委会法工委，地方人大常委会及其工作机构作出的审查结论或审查意见，理论上可以受到挑战质疑。强化说理的关键，应着重从说理意识、技术、对象和配套制度出发，来实现说理的价值目标，增强审查结论的说服力。预防机制的核心是适时制定《备案审查法》，提升公开透明度，强化人员配置等。
【关键词】 人大备案审查结论 预防机制 纠错机制 说理机制
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早在 2004 年全国人大常委会法工委就设立了法规备案审查室，强化人员配置提升审查能力。近年来中央不断强调“有件必备、有备必审、有错必纠”，“有错必纠”表明不合宪、不合法的规范性文件必须得到纠正，由此引发了新的思考，“有错必纠”是备案审查的最终环节吗？如果认为审查结论存疑，是否还应该构建必要的纠错机制。现行法律规范关于备案审查工作的自我纠错机制尚不完善，无法对备案审查机关作出的存有疑义或争议的审查意见提供相应的救济渠道。当前人大、党委、政府、军队在各自职权范围内开展备案审查，每个系统的审查结论都可能存疑，人大备案审查的覆盖面最广，有主导备案审查的趋势，故本文焦点集中于人大。
一、实践中备案审查结论
引发的争议
自2017 年12 月全国人大常委会法工委首次向全国人大常委会作备案审查工作情况的报告以来， 备案审查逐渐显现在公众视野，各项审查环节日益公开透明。如 2018 年 6 月“深圳鹦鹉案”的代理律师斯伟江收到了全国人大常委会法工委出具的“法工备函〔2018〕19 号”答复函。该答复函还不是严格意义上的审查结论，法工委将审查建议转交予最高人民法院，由后者启动新的野生动植物资源犯罪司法解释制定工作。该答复函在当时引起了巨大的社会反响，激发了公众参与备案审查、提交审查建议的浓厚兴趣。当前各级人大收到的备案审查建议总体上呈递增趋势，经过审查判断之后，审查结论如果与公众预期相距较大，则会增加结论存疑的风险。
存疑并不意味着审查结论一定错误，而是指存在争议或疑问，还未达成完全一致的共识。2020 年备案审查工作的一大亮点是积极稳妥处理合宪性、涉宪性问题，然而报告文本提及的三项典型案例，只简单阐述了审查结论，说理论证部分过于简略，诸多关键问题尚未完全厘清，难以消解社会公众的困惑，后续引发了学界的思考和疑虑。比如“征收民航发展基金”是否合宪合法的案例，征收民航发展基金直接关系公民的私有财产，涉及出行方式的选择。法工委经过审查，认为该行为不属于《宪法》第 13 条第 3 款规定的征收或者征用私有财产，最终认定征收民航发展基金不与宪法相抵触。既然该行为既不是征收、征用，又不属于税收，到底是何种性质？法工委没有给予明示。按照常规的说理论证逻辑，首先只有明确民航发展基金的属性，后续才能开展论证说理，因此，法工委给出的论证理由似乎还不够充分，说理过程和审查结论引发了社会热议，导致该案例的关注度始终居高不下，这是审查结论存疑的表现。
又如人身损害赔偿“同命不同价”案件，审查机关最终认为应该统一人身损害赔偿标准。审查机关在解释说理阶段只开展事实性描述，简要介绍城乡发展差距和居民生活水平缩小的客观实际，推导出城乡居民人身损害赔偿计算标准的差异也应当随之取消，说理阐释环节并未呈现出有深度的法理论证，亦没有指明依据哪一部上位法得出此结论。备案审查是技术性较强的工作，针对疑难复杂的法律问题，倘若缺乏专业化解析，审查结论的权威将受到质疑。该案件的审查结论应该是符合社会期待的，然而说理论证过程较为含糊，反倒使该结论的说服力不强。“跃升为宪法案件通常不会是简单案件，复杂案件难免观点多元，三个涉宪案件就是 2020 年年报事例中存疑最多的案例。”其他诸多案例，如“民族学校使用民族语言文字授课案”“授权交警查阅、复制通讯记录案”等，也存在相同问题，囿于篇幅限制，不再赘述。
当前申请人建议审查的理由不公开，规范性文件制定机关答复理由不公开，审查过程未能充分说明理由等，导致审查结论的说服力不够，使申请人陷入迷茫。结合斯伟江律师公布的答复函以及其他公开案例可知，审查机关一般笼统予以概括式回应，而非详尽地阐述理由。空洞的言辞以及概括式回应方式，造成了审查机关、制定机关与申请人之间缺乏互动，申请人无从知晓审查结论是如何形成的， 客观上加剧了申请人和社会公众的存疑判断。当然，也不排除极少数情况下审查结论与社会公众的普遍认知存在出入，难以赢得大多数公民的认可。当下应该特别关注说理论证的重要性，强化说理论证与审查结论之间的逻辑关联。审查结论存疑是中性概念，不宜否认或抵触存疑的客观事实，只有勇于承认问题，才能为后续构建优化机制奠定基础，从而提升审查制度的科学性，形成逻辑闭环。
二、备案审查结论存疑
的原因解析
理论上无论怎样设计备案审查制度，都无法保证每个审查结论必然正确，只能不断提升技术手段，优化配套制度，使审查结论趋近精准。今后难以规避审查结论存疑的风险，只是存疑对象和程度略有差别而已。引发存疑的因素，既有说理不足的直接原因，又有制度设计深层次的问题，以下逐步解析。
（一）备案审查说理机制的缺憾
说理论证环节被淡化处置，说理性不强的背后，隐藏着审查人员“不能说理”的困境，当前的审查环境给审查人员充分说理带来了较大挑战。
1. 说理论证的动力不足。备案审查关注度高、敏感性强，稍有不慎会引发法律甚至政治风险。审查人员为了规避争议，防止引发纠纷，大多按部就班概括出审查结论，在某种意义上耗费大量精力去追求充分说理，反而会承担无法预测的责任风险。“不求有功，但求无过”成为审查人员的普遍心态， 隐藏说理论证的动力追求，反而忽视了审查说理中法律思维、逻辑、技术的专业价值。未来应该鼓励审查人员充分说理，尊重审查人员的专业判断，通过配套制度予以保障实施，使审查说理获得源源不断的内在动力。
2. “案多人少”的客观现状。当前审查机关正逐步落实“有件必备，有备必审”的理念，短期内审查工作量骤然增加。全国人大常委会法工委备案审查室的工作人员只有 15 人左右，2020 年共收到公民、组织提出的审查建议 5146 件，其中属于全国人大常委会审查范围的有 3378 件。审查供给与审查需求之间严重不平衡，“案多人少”的矛盾在各层级备案审查机关均普遍存在，倘若展开充分的说理论证，一来，需要花费大量时间推理思考撰写审查结论，额外增加工作量；二来，有可能让申请人、社会公众从说理依据、审查结论中发现不合时宜的论述，言多必失加大了出错概率，使审查说理陷入出力不讨好的境地。
3. 社会舆论的过度关注。当前备案审查是法工委各项工作的亮点和特色，赢得了公众的广泛赞誉，同时也受到舆论的高度关注。备案审查年度工作报告总能激发社会公众的热情，成为理论研究的重要载体，是蕴含丰富素材的富矿。舆论关注度高是一把双刃剑，既能够激励审查人员的斗志，提升工作积极性，有利于做出公正精准的审查结论；也有可能干扰审查人员的正常工作，增添额外的精神压力，担忧审查说理暴露在聚光灯下，被社会公众逐字逐句解读，会放大审查结论的瑕疵错误。这导致审查人员如履薄冰，遇到大小问题，均积极请示汇报，削弱了主观能动性的发挥，减少了说理论证的空间。
（二）审查制度规划设计的不足
在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，审查制度建设仍然落后于审查实践的高速发展，离社会公众的期待还有一定距离。
1. 刚性处理机制不彰。2018年 9月栗战书委员长在第 24次全国地方立法工作座谈会上强调：“要着力增强备案审查制度刚性，对审查中发现与宪法法律相抵触或者不适当的问题，该报告的报告，该督促的督促，该通报的通报，该纠正的纠正。”备案审查甚少启用刚性机制，一定程度是因为审查机关的顾虑，难以发挥刚性机制的威慑力，即审查“碰硬”的实力不够。实践中，人大的立法能力在某些方面不占优势，有些地方性法规由政府部门率先提出，行政机关具有信息优势、专业优势，甚至人才优势，人大审查面临底气不足的尴尬。试以 2020年 3月《卖淫嫖娼人员收容教育办法》的废止为例，原行政法规即使存在一定的合法性、适当性问题，审查结论也会弱化争议，并通过柔性机制化解，最终由国务院自行废止了该办法。
2. 书面审查的局限性。当前备案审查工作量较大，审查机关只有通过书面审查的方式，才能集中有限的资源完成审查工作。鉴于此，《法规、司法解释备案审查工作办法》（以下简称《工作办法》）第11条第 1 款详细列举了报送备案的书面材料，如备案报告、批准决定、法规文本、修改情况报告等。书面审查在提升效率的同时，亦削弱了审查的客观性、真实性，所呈现的事实与客观实际恐难以完全对应。由此，制定主体所描述的事实跟审查事实以及客观事实不一定相符，还会诱发主观解读导致的认知偏差，增加书面审查引发争议的概率。
3. 反馈公开不够透明。当前审查结论的反馈对象具有一定的封闭性，仅面向申请人，还未能完全向社会公开。另外，法工委提交的年度工作报告主要总结上一年度的工作，简要阐述若干典型案例， 以及展望未来的工作重点。长期关注备案审查的专业人士理解起来可能并无障碍，却会引发没有受过专业法律培训的社会公众的疑惑，此时审查结论存疑的概率将大幅提升。
（三）多重备案审查机制的弊端
备案范围的交叉重叠，审查主体的复杂多样，不仅降低审查效率，还会给审查结论带来新挑战。立法体系的多样性使审查主体呈现多元多层次色彩，同一规范性文件被不同系统不同层级的主体开展审查，加大了审查结论互相冲突的风险。
1. 不同系统审查基准引发的风险。不同审查主体的立法模式、职能责任并不相同，审查重点有所区别。如人大注重民主公开，强调权利保障；军队在国家政治生活中自成一体，军事立法敏感封闭。2021年 7 月《征兵工作条例》面向社会征求修改意见，该条例由国务院和中央军委联合颁发，需要同时报全国人大常委会和中央军委备案，客观上会加大审查结论冲突存疑的风险。另外，当前党政合署办公的趋势不断增强，越来越多的规范性文件以党委和政府的名义联合下发，人大和党委都是审查主体，党委偏重政治审查，如此一来，审查结论又会面临与《征兵工作条例》相似的困境。“实践中，党政联合发文存在法律性质不易界定、备案审查标准难以统一、备案审查主体不明、备案审查能力不足等问题。”
2. 同一系统不同层级引发的风险。根据《立法法》第 98 条，设区的市制定的地方政府规章，需要报本级人大常委会、省级政府、省级人大常委会和国务院备案，跨越人大和政府两个系统，同时包含设区的市、省、国务院三个层级。虽然一直在探讨建立备案审查衔接联动机制，但面对跨系统跨层级的审查工作，衔接联动机制将面临诸多未知的困难，难以发挥理想效果。审查跨越三个层级，还会产生地方与中央审查结论的冲突。根据《宪法》第 3 条第 4 款，我国既要遵循单一制国家法制统一的原则，又要考虑地方的积极性、主动性。横向审查或许符合法治原则，在纵向审查时，如何既考虑统一性又兼顾特殊性则成为难题，甚至诱发结构性的紧张关系。“地方立法与法律、行政法规不同，它更加具有地方特色和本土化色彩。”如设区的市和省级人大常委会力求符合地方实际，或许不完全排除地方保护因素，而国务院则注重立法的统一高效，贯彻“全国一盘棋”的理念，偏重地方服从中央，此时审查结论冲突存疑的风险难免继续存在。
三、预防纠错二分的理论依据
备案审查是过程性行为，审查到底推进到哪一环节，既有赖于审查机关提出的纠正处理措施，又取决于制定机关接受审查处理意见的态度。当前不同层级的人大常委会均能开展备案审查工作，因此，需要厘清理论本源，考虑采用分层分级的思路来构建审查结论存疑的优化机制，或许能够借鉴德国行政法的“双阶理论”。虽然该理论是私法和公法二元对立背景下，为解决私法形式的公权力受公法约束，实质则是将整体纵向拆解为不同阶段，分别适用不同性质的法规范。双阶理论契合备案审查多阶段的属性，具有较高的参考价值，根据审查进展阶段不同，选择不同的优化机制，以便增强匹配度。故可以采取预防纠错二分的方式，分别构建预防机制和纠错机制，并按照分步判断，逐级加深的模式，树立预防为主体，纠错为补充的理念。
（一）预防机制是优化备案审查结论存疑的主体
任何权力如果不受监督制约，都将游离在正常的法律秩序之外，备案审查权亦概莫能外，预防纠错机制本质是监督救济机制，能够防止审查机关恣意行使权力。备案审查分为依职权审查和依申请审查，前者强调审查机关主动作为，后者则依靠公民提出审查建议。有些规范性文件从表面来看可能合法，只有在动态实施中才能发现隐藏的问题。权利保障应该设定必要的限制，不能陷入无止境的循环往复，强调预防为主体，即是为了避免陷入上述恶性循环。如前所述，审查结论存疑是因为审查机制不够健全，或者源于说理论证不充分引发的争议，如果预防机制举措得当，大概率能够缓解乃至消弭此类存疑现象。各级人大常委会都应该防微杜渐，秉持预防为主的理念，在实际审查过程中谨小慎微、细致缜密得出审查结论。再者，备案审查采取循序渐进、逐步深入的方式，从沟通协商、提出书面审查意见，到督促纠正、撤销废止等，作出审查结论的过程并非一蹴而就。审查过程中能够以柔性机制化解争议的，则不必启动刚性机制，这亦符合我国各个国家机关之间的工作现状。实践中，制定机关基本尊重审查机关提出的意见，大多自行纠正完善规范性文件，以刚性机制撤销废止的情形较为罕见。预防机制相比纠错机制能够妥善维护审查机关的权威，前者在某种意义上属于柔性机制，后者则具有刚性机制的影子，这也解释了为何将预防机制作为优化方案的主体。另外，还需要明晰说理机制和预防机制的关系，从广义层面来讲，说理机制应该成为预防机制的组成部分，二者均为防止审查结论存疑，目标具有一致性。因此，本部分按照预防纠错二分来阐述优化机制，并未采取三分法，将说理、预防和纠错并列。考虑到当前大多数审查结论存疑均是说理不足引发的，在后文的制度完善环节，为了凸显说理机制的重要性和专业性，则将其从预防机制中剥离开来，成为单独的说理机制。此时，可以将说理机制视为近期目标是治标之策，立时缓解审查结论存疑的现实困境，预防机制则是远景目标是治本之策，有助于从根源上化解审查结论存疑的风险。
预防机制的适用范围较为广泛，不仅包括依职权审查，还涵盖依申请审查。不同层级人大常委会在我国宪制框架中的地位有明显差异，考虑到作出审查结论的主体地位不同，故应该采取分步判断逐级加深的模式，凸显预防在各层级备案审查中全程参与。众所周知，全国人大常委会作为最高权力机关的常设机关，倘若审查结论由其作出，基于上述宪制安排，则难以展开纠错，预防成为唯一可行的措施，正如我国合宪性审查将法律排除在外，缘于实践中无法找到适宜的审查机关，往往陷入自我审查的窠臼，后文将详细分析。
（二）纠错机制是优化备案审查结论存疑的补充
参考双阶理论的核心要旨，应该分别设立预防与纠错机制，并将纠错机制作为补充手段。前文列举的若干存疑案例占备案审查案件总数的比例非常小，况且上述案例只是存疑状态，尚无法证明审查结论一定错误，可见，纠错机制出场概率微乎其微。那么构建纠错机制是否属于资源浪费，最终沦为摆设呢？答案自然是否定的。在全国人大常委会层面，囿于社会关注度较高，审查能力较强，审查结论存疑出错的概率较低。然而地方人大的审查实践，受到诸多因素限制，存疑出错的风险则难以避免。故构建纠错机制仍然十分必要，如此方能提升制度的完整性。纠错并非最终目的，主要起警醒作用、威慑作用，督促审查机关依法审查，防止审查人员因态度消极、玩忽职守等原因降低审查质量。纠错机制类似于备案审查中督促纠正、撤销废止等刚性措施，能够直面问题，当然也容易使双方陷入对立状态。纠错机制的适用范围比预防机制狭窄，大多针对依申请审查，纠错机制适宜作为补充手段，发挥备而不用的效果，一旦成为常规操作，则意味着审查制度出现了重大纰漏。
“有错必纠”不仅针对规范性文件，亦同样适用于审查结论存疑，这是确保审查结论最终正确的重要方式。当前有些审查意见由地方人大常委会的工作机构作出，存疑出错的概率必然加大。“目前缺乏科学的审查技术标准、没有强硬的考核约束机制，导致这项工作长期停滞不前。”纠错机制的理论基础是上级人大对下级人大的监督权，《监督法》第 29条和 30 条对此作出了详细规定。《宪法》第 67 条第 8 款明确了全国人大常委会能够撤销省级人大同宪法、法律和行政法规相抵触的决议；《监督法》第 29 条也规定县级以上地方人大常委会审查、撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定。由此可知，无论从地方人大常委会的功能定位，还是其工作机构的职责权限看，倘若审查结论出现错误，则必须纠错，焦点在于如何构建纠错机制。现有备案审查框架内难以存在设置纠错程序的空间，需要跳出现有制度的桎梏，站在全局视野来审视纠错机制，借鉴体外监督的原则来规划纠错方案。另外，本文主要从理论视角谈论纠错，实践中还没有出现纠错的典型案例，研究样本供给不足， 因此在制度层面本文着重关注预防机制的完善。
综上所述，预防是事前监督机制，纠错是事后救济机制。预防与纠错二分具有必要性，预防是主体，强调尽量避免审查结论出现争议，纠错是补充，在审查结论已经存疑出错的情况下采取补救措施。预防体现在备案审查的各项环节，强调过程性和连续性，纠错则注重处分性和补救性。二者并非泾渭分明、决然对立，实则一体两面，预防愈完善，则纠错愈透明，共同致力于作出精确的备案审查结论。
四、预防纠错二分的对象基础
为了削减审查结论存疑带来的不利影响，结合人大备案审查的具体运行程序，基于不同机关发挥作用的差异较大，以各个机关在备案审查中扮演不同角色为切入点，厘清预防纠错机制的对象基础， 为后续优化埋下伏笔。
（一）全国人大常委会的预防机制
《立法法》《工作办法》等均将全国人大常委会视为备案审查的主体，由其作出的审查结论，应该是终局决定，不宜提出异议。“全国人大及其常委会的专门委员会或常委会工作机构对外提出纠错意见的权能，没有淤塞全国人大常委会最终审查的空间。”因此，最合理的方式是建立有效的预防和阻却机制，而非设立纠错机制。
1. 全国人大常委会属于民意代表机关。根据《宪法》《选举法》《代表法》等，县乡一级的人大代表由直选产生，设区的市以上的人大代表通过间接选举产生，从人大代表的产生机制可知，人大事实上发挥着民意代表机关的功能。在代议制理论下，选民选举民意代表行使权力，民意代表机关具有政治机关的某些特点，以广泛民意为支撑，代议机关作出的政治决断一般不受挑战，故全国人大常委会作出的审查结论，不应该受到质疑。
2. 全国人大常委会是备案审查的主体。在合宪性审查制度设计中，宪法和法律委员会是审查辅助机关，最终的审查主体是全国人大常委会，备案审查同样如此。如前所述，如果救济程序不加限制， 则申请人始终可以向更具权威的主体寻求救济，如此一来，不仅破坏了法律关系的稳定，还将造成审查资源的浪费。从法的安定性视角分析，备案审查的决定、判断必须满足终局性和可预期性，不能陷入频繁的矫正、质疑和挑战，全国人大常委会作为终局裁判者是符合国情的理性选择。
3. 已有立法并未规定全国人大常委会备案审查结论存疑的撤销权。根据《宪法》第 67 条，全国人大常委会享有广泛权力，在全国人民代表大会闭会期间，可以代行全国人大的部分职权。理论上只有全国人大才能改变或者撤销全国人大常委会的不适当的决定，然而全国人大每年召开一次会议，讨论国家政治生活的重大事项，希冀全国人大撤销全国人大常委会作出的存疑审查结论，从既往经验来看并不乐观，这也是《监督法》第 29 条将审查撤销权授予上级人大常委会的原因所在。结合《立法法》第 97条，再根据《工作办法》第 2条关于备案审查范围的界定以及处理机制。当前法律并未被纳入审查范围，全国人大常委会所作的审查结论主要针对行政法规、监察法规、地方性法规、司法解释等， 这意味着从已有立法的字面意思来判断，还没有明确规定全国人大常委会备案审查结论存疑的改变或撤销机制。
（二）全国人大常委会法工委的纠错机制
备案审查的处理措施采取逐步深入的方式，这为其他机关发挥作用留下了较大空间。事实上绝大多数案件都是全国人大专门委员会、法工委与制定机关通过柔性方式予以化解，审查程序随之终结，全国人大常委会法工委承担了大量具体审查工作。明晰法工委的性质，才能判断应该构建预防机制，还是纠错机制，故必须追问能否向法工委作出的审查意见提出挑战，笔者认为是可以的。
1. 法工委仅是全国人大常委会的工作机构。关于法工委的定位，理论界虽然有不同观点，但普遍认为法工委是辅助全国人大常委会的工作机构，其地位不如专门委员会高，后者是全国人大的组成部分，有 6个专门委员会是《宪法》规定的宪定机构。“专门委员会受全国人大领导，对全国人大负责，其成员由全国人大从全国人大代表中产生。”法工委亦非民意代表机关，法工委的绝大多数工作人员不具有人大代表的身份，法工委主任一般兼任宪法和法律委员会的副主任委员。法工委的职能定位以及工作人员的身份属性，决定了该机构只能承担辅助职责，不宜享有最终的决定权。虽然法工委具备一定的审查权，并非完全附属性机构，可以作出具有一定独立性的审查意见，但该审查意见在法律效力、权威性和执行力方面与全国人大常委会的审查结论仍然有较大差距。
2. 法工委作出的审查意见不具有强制执行力。法工委只能做出柔性处理措施，威慑力度不足，即使制定机关没有遵循法工委提出的研究意见，法工委亦无法单独采取进一步的惩戒措施，只能向委员长会议提出予以撤销的建议，并由委员长会议提请常委会审议决定。虽然制定机关可以自己决定是否接受并执行法工委的审查研究意见，但是制定机关不执行法工委的审查研究意见只是极少数情况。实践中，被审查机关一般都会尊重法工委的意见，无形之中赋予了审查意见一定的督促效果，故以法工委的审查意见为代表的柔性处理措施是可以被挑战的。
（三）地方人大常委会及其工作机构的纠错机制
“受制于立法能力和现有审查体制不足等因素的影响，未来地方性法规所引发的合宪性争议可能是法规范合宪性审查中最多的一个场域。”可以预见，纠错机制的主战场应该定位在地方人大常委会及其工作机构。
1. 地方人大及其常委会仅是地方权力机关。地方人大及其常委会并非最高民意代表机关，不宜享有不容挑战的政治权威。地方应该遵循中央的统一领导，备案审查也概莫能外，备案审查不是地方性制度，建立伊始就涵盖从中央到地方各个层级。法规备案审查是依托单一制国家结构形式而形成的一项特殊制度，也可以说是单一制国家结构形式的一个重要组成部分。地方人大的备案审查不一定具有终局性，如果审查处理存疑，那么寻求监督纠错并无不妥。
2. 地方人大常委会的工作机构承担了大量审查任务。随着全覆盖的逐步延伸，审查对象会深入基层，将具有普遍约束力并反复适用的规范性文件均囊括在内。根据《工作办法》第 55条，结合实践中各个地方专门制定的备案审查工作办法，地方人大常委会的工作机构开展了大量审查工作，承担的审查任务甚至超过常委会本身。地方人大常委会工作机构的地位明显不如全国人大常委会法工委， 后者作出的审查意见都需要接受纠错机制考验，更遑论前者。
3. 现有立法为地方人大纠错机制的设定提供了参考依据。备案审查结论存疑或者出错，某种意义上类似于作出了不适当的决议决定，上一级人大常委会可以考虑行使撤销权实现纠错目的。例如， 设区的市制定的地方政府规章需要报送本级人大常委会备案，如果本级人大常委会因各种因素干扰， 作出了不适当的审查决定，借鉴《监督法》第 29 条的纠错方式，省级人大常委会可以审查撤销之。另外，还应该特别关注如何纠正地方人大常委会工作机构作出的审查意见，单纯参考《监督法》第 29条的字面意思，上级人大常委会似乎无法撤销下级人大常委会的工作机构作出的不适当的审查意见。此时应该通过体系解释、目的解释等方法综合理解《监督法》第 29 条，适当扩大解释，认可上级人大常委会行使撤销权的对象，包含下级人大常委会及其工作机构，本质还是上级机关监督纠正下级机关不适当的决定。如同《宪法》第 67 条第 1 款将宪法解释权授予全国人大常委会，但理论界几乎一致认为全国人大当然也享有宪法解释权。
五、优化审查说理机制的
路径探究
备案审查结论存疑很大程度是因为论证过程不够严谨，说理阐释较为单薄，依据理由笼统抽象， 引发了社会疑虑。针对审查说理不强的现状，今后应该着重从意识、技术、对象和配套制度出发，构建完善的备案审查说理机制，增强审查结论的说服力，赢得社会公众的认可。
（一）强化说理意识
备案审查之所以不太重视说理机制，与我国长久以来“重实体轻程序”的观念不无关系，较为注重审查结论公平公正，而忽视了说理论证等程序价值。在司法审判中裁判说理是必不可少的环节，备案审查亦应该借鉴此种方式，明确审查说理是程序正义的直接体现。强化备案审查说理意识，既要注重细节层面，从审查人员个体入手，也应强化全局思维，从审查机关整体切入。
1. 增强审查人员的说理意识。通过分析审查说理不足与审查结论存疑的关联性，促使审查人员清晰地意识到，说理论证不强会极大降低审查结论的质量，最终损害备案审查制度的公信力。审查人员应该从内心深处认可说理机制的重要性，明确审查说理的核心是针对事实认定和法律适用的若干争议焦点展开论证。充分发挥说理特性，将案件争议、事实与法律规则之间的关联及其相互影响进行精确的分析和阐释。凸显论证与审查结论之间的逻辑性，并结合合宪性、合法性、政治性、适当性标准展开详细说理。
2. 提高审查机关的说理意识。强化说理意识既取决于审查人员个人说理意识的觉醒，又依托审查机关对审查说理的重视程度。备案审查属于牵一发而动全身的重要法律制度，审查机关大多较为谨慎，普遍担忧审查步伐迈得太大会引发预料之外的风险。当下审查工作从“鸭子凫水”暗中使劲的状态，逐渐走向公开透明，审查机关的说理意识也应该随之加强。个人力量相对集体而言较为弱小， 只有各级审查机关不断强化说理机制的重要性，明晰说理是审查机关的责任义务，并采取有力的制度保障，才能从整体上提高审查说理的强度。
（二）提升说理技术
审查结论是审查机关向申请人及社会公众表达专业意见的最终载体，说理论证是审查结论的灵魂，要让申请人充分理解并信任审查机关，其重要性不言而喻。当前说理能力普遍较为欠缺，因此提升说理技术，培养一大批极具说理综合能力的审查人员，无疑有助于缓解该难题。今后应该增强对审查人员法律知识的熏陶，通过说理论证培训、参加专题研讨、加强经验交流、细化案例剖析等灵活多样的方式，逐步提升审查队伍的说理水平。
同时，还应该加强说理文书撰写的技能训练，明确说理文书包含的必备要素，确保说理论证环节逻辑缜密环环相扣。审查机关还可以定期公布热点案件的审查结论，如具有较大争议的代表性案件，充分接受社会公众的监督审视，有利于反向提高说理技术能力。除此之外，备案审查工作的专业性较强，需要深入理解法言法语的隐含意义，法条文字意象背后还隐含着立法精神和法律原则，汉语作为表述法律规范的语言，具有抽象性和模糊性，容易引发理解歧义。站在法条适用角度，还应提升以下说理技术：当存在两个以上法条均可以作为审查依据时，需要从法释义学的角度说理阐明为何选择某个法条而舍弃其他法条；政治性标准是备案审查的重要标准之一，在说理论证过程中如何妥当把党中央的重大方针政策、决策部署转化为审查依据；如果既可以作出合宪合法判断，又能够作出违宪违法判断时，在说理论证过程中，如何准确采用合宪性合法性推定的方法等。
（三）厘清说理对象
审查说理既要取信他人，又要说服自己。当前审查说理似乎仅限于说服审查机关和制定机关，只做浅尝辄止的陈述，还未触及争议的实质，某种意义上说理对象出现了定位偏差。最重要的说理对象应该是申请人，申请人是与审查结论关联最密切的主体，一般而言审查说理只有让申请人信服，才能达到充分说理的程度。另外，应兼顾社会公众的普遍认知和常识判断。最后，还要考虑理论界的监督研究，如果审查说理能够说服专家学者，那么审查结论的可信度和说服力自然毋庸置疑。
说理对象不同使得说理目标呈现差异，说服申请人，是为了从根本上保护公民合法权益，明晰审查说理全过程，维护程序正义；说服社会公众，是为了提升审查公信力，强化社会监督，激发公众关注备案审查的热情；说服专家学者，是为理论研究提供素材，优化专家学者对审查工作的监督；说服制定机关，是为了维护国家法制统一，督促制定机关提高立法水平；说服审查机关，是为了实现自我约束， 推动审查说理规范化，促进审查说理权威精准。尽管任何审查结论都要接受上述各类主体的审视，但不同说理对象的说理导向强弱有别、轻重有度。具体如表 1 所示。
表1 说理分类
（四）完善说理配套制度
1. 明确说理标准。一般而言，说理论证存在充分说理和最低限度说理的差异。最低限度说理应保证从论证到结论的逻辑连贯性，形式上满足推理过程的基本要求。充分说理需考虑与说理对象、说理目标的匹配度，对象和目标不同则充分说理的尺度亦不相同。“是否实现了充分说理，这一问题需要客观化、功能化。”例如，当审查说理能够获得申请人认可，充分厘清争议焦点，适用法律精准无误，则已然实现充分说理。今后应该明确说理标准，强化推导论证过程，综合分析各方意见，重点阐述事实依据和法律依据等。
2. 优化说理听证制度。为了提升审查说理的质量，《工作办法》第 30条规定了众多优化措施，最为典型的即召开座谈会、听证会、论证会等。通过上述方式释放善意，将不同意见公开呈现集体讨论， 能够让各方感受到尊重，有助于参与主体换位思考。毋庸讳言，各参与主体的认知和立场均有差异， 对说理论证、审查结论的态度不同，今后在审查说理中如何有效落实听证制度依然是难点，前提是配置较为充裕的审查资源。
3. 健全典型案例制度。法工委应该进一步将发布典型案例规范化、制度化，通过细致缜密的分析推理，增强公众的接受度，形成说理论证的典范。“首次将全国人大常委会和地方各级人大常委会，备案审查工作中的典型案例结集出版。”典型案例可以为事实认定、证明标准和审查依据等提供类型化指导，具有重要的参考价值，能够有效减轻同类型案件审查人员的说理压力。如法工委主任沈春耀表示：“2016年以来，法工委收到公民提出的近千件针对第 24条规定的审查建议。”《婚姻法司法解释（二）》第 24 条“夫妻共同债务”引发了社会广泛关注，人大代表、政协委员和社会公众纷纷向法工委建言审查该条文。当确定典型案例的指导作用后，针对该条文提出的近千条审查建议都可以轻松化解，极大降低了审查机关说理论证的工作量。
六、完善预防机制降低存疑风险
从制度运行趋势来看，积极回应审查结论存疑，及时构建预防纠错机制显得日益急迫。预防贯穿于审查程序的各个环节，本着先预防后纠错的理念，本文着重论述预防机制的构建。
（一）明晰预防机制的重要作用
备案审查制度承担着保护公民合法权益的历史使命，在预防机制设计中，应该始终秉持人民利益至上的理念，确保审查结论符合人民的期待。从十八大以来党中央历次全会公报的内容可洞察备案审查的核心要义，当前理论界重点关注扩大审查范围、优化审查程序、提升审查能力等，几乎默认审查结论不会存在争议，大多忽视了结论存疑的预防机制构建。备案审查并非解决单纯的个案正义，而是审视整个规范性文件的合法性适当性问题，这些规范性文件是反复适用的社会准则。我国存在规范性文件效力与执行倒挂的现象，法律位阶不高的规范性文件，反而在日常生活中发挥极其重要的作用，成为执法机关首先参考的依据。
审查结论存疑甚至出错，如果无法得到纠正，可能诱发众多不利后果。（1）损害备案审查机关的权威，削弱宪法监督的实效，给法治国家、法治政府、法治社会建设带来负面影响。（2）妨碍社会主义法制统一，难以在林林总总具有不同效力位阶的法律、法规、决定和决议之间保持和谐统一，法律位阶的平衡会被打破。（3）引发社会争议，毕竟，审查结论与不特定公民的切身利益息息相关。比如超生即辞退、车辆检验与交通违章捆绑、交通事故中查阅手机通讯记录等，都应该谨慎地开展审查。“加强备案审查制度和能力建设”是党中央提出的工作要求，内在隐含了未来急需构建预防机制。预防机制在当下具有重要的时代意义，是化解审查结论存疑的必要方式，非一朝一夕可见功效，无论何时都不应轻视该问题。
（二）适时制定《备案审查法》
《工作办法》于 2019 年 12 月由委员长会议审议通过并颁布实施，是十多年来备案审查工作经验的总结，总体来说契合审查现状。“该办法回应了学术界多年来对于备案审查制度的讨论，总结经验、正视不足、主动变革。”《工作办法》有许多较为新颖的制度设计，不仅规范了全国人大常委会的备案审查，还有力地指导地方人大开展审查工作。审查机关如果严格遵循《工作办法》的规范流程，那么审查结论存疑的风险必然降低，事实上起到了预防作用。当然《工作办法》还未臻于至善，亦有缺憾不足。一则，《工作办法》的法律位阶还不清晰。从制定主体来看，委员长会议并非严格意义上的立法主体，故《工作办法》的位阶低于法律，某种意义上还不足以匹配备案审查的重要性。再则，《工作办法》未设定审查结论存疑的纠错机制。《工作办法》的审查程序、审查标准、处理机制等，可以理解为广义的预防机制，却未考虑到审查结论存疑后该如何纠错。当然《工作办法》主要针对全国人大常委会的备案审查工作，或许默认为终局审查，审查结论不应受到质疑。然而大多数地方制定的备案审查工作办法亦没有明确纠错机制，显然是立法设计的缺憾。
当前涉及备案审查的法律法规较为丰富，如《宪法》《立法法》《监督法》等，在人大备案审查立法之外，还包括《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》《军事立法工作条例》等。“除了《立法法》和《监督法》的一些零星规定外，人大的备案审查程序主要以内部规程的形式存在。”这些法律法规侧重点不同，较为零散，使备案审查难以发挥合力，削弱了预期的功能效用。当下备案审查经验越来越充裕，全国人大常委会出台制定《备案审查法》的时机逐渐成熟，该法应该以专门的章节来规定预防纠错机制。在处理人大与党委、政府、军队之间备案审查关系时，《备案审查法》是适宜的法律依据，如此方能真正健全备案审查的立法体系，发挥核心法律规范的引领作用。
（三）提升备案审查公开透明度
阳光是最好的防腐剂，这句司法领域的至理名言在备案审查中依然适用。内部封闭与公开透明的环境相比，哪种审查结论更具有说服力？显然是后者。“工作任务越明确、工作内容越透明，社会对其认可度信任度越高。”虽然公开透明的环境不能完全规避存疑风险，但接受公众监督必然能够提升审查结论的公正性，起到预防效果。
1. 扩大审查结论的反馈范围。当前仅限于向提出审查要求或者审查建议的主体反馈审查结论， 如果审查过程未涉及国家秘密、商业秘密或者公民隐私，未来应该考虑向全社会公开。规范性文件具有反复适用性，直接关系不特定公民的切身利益，影响范围不限于提起审查的主体。因此备案审查具备一定的公益属性，审查结果向社会公开理应顺理成章，也与公众的广泛关注相契合。
2. 优化审查结论的表决机制。站在公益视角来理解，可以尝试公开审查结论的表决机制。如果是法工委作出的审查意见，在说理论证时可以考虑加入法工委主任、副主任或者备案审查室领导同志的意见。如果是全国人大常委会作出的审查结论，遵循少数服从多数的表决原则，应该在说理时阐释多数意见和少数意见分别基于何种理由，甚至公布得票情况。
3. 适时建立备案审查评估制度。评估制度实质是为了检验备案审查的实施效果，强化监督约束。回顾备案审查的成就经验，总结教训不足，将有益的经验固化、上升、推广，设立正式的备案审查评估制度。明确测评的依据、方案、指标体系等，并广泛吸收专家学者参与评估，以增强评估的专业性和独立性。
（四）强化备案审查人力资源建设
审查人员的素质能力与审查结论息息相关，强化审查人员的配置，推动审查理论研究，有助于消解备案审查结论引发的争议。重点从以下方面着手。
1. 增强审查队伍能力建设。各级人大常委会应该始终加强机构和队伍建设，配齐专职审查人员。全国人大常委会和法工委要发挥指导示范作用，利用专业优势，出版指导书籍，鼓励审查人员积极开展理论研究，以便化解审查实践的难题。当前有些高校已经设立了备案审查的研究基地，还有些则开设了备案审查的课程。今后需要努力调动专家学者的主动性，大力推进实务部门和高等院校、科研机构的交流互动，尝试借助外力外脑推动备案审查建设，同时加大宣传，积极提升社会影响，促使备案审查获得更广泛的认知。
2. 建立备案审查专家委员会。2020年 9 月司法部成立了法规规章备案审查专家委员会，聘任 19 位立法工作者、高级法官、专家学者和知名律师担任第一届委员，希望发挥专业特长，扎实推进工作创新。人大亦可以借鉴此种模式，筹备建立专家委员会，定位为咨询机构。备案审查工作具有很强的政治性、专业性，专职审查人员尽管学识较高、经验丰富以及能力较强，但人数、时间和精力有限，在知识不断更新换代的背景下，单凭某一个机构或某一类人员难以解决所有疑难问题。“这些规范性文件向同级人大报备时，人大部门能从中发现其存在‘不合法’或‘不适当’的情况并不多。”向专家委员会咨询请教，集思广益、取长补短，有助于增强审查结论的科学性。
七、结语
近年来备案审查取得了良好的实施效果，受到社会各界的广泛好评。《工作办法》为人大开展备案审查工作提供了指引，然而预防纠错机制的欠缺使备案审查难以形成完整闭环，长此以往，会削弱其功能价值。行百里者半九十，预防纠错机制理应受到重视，倘若讳疾忌医，不敢明言，则有违初衷。备案审查制度希望实现的蓝图十分宏大，倘若因为审查结论存在疑问出现错误而无法纠正，则可能中途夭折，难以体现制度设计的优势。从备案审查实施状况来看，还有许多亟待完善之处，构建预防纠错机制绝非一日之功，需要理论界和实务界共同推动，保持研究热情，唯有深入摸索敢于创新，才能探寻出适宜的道路。
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